各县（市）、区人民政府，市有关单位：

《合肥市低效用地再开发试点实施方案》已经市政府第51次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

 

2023年12月25日

 

 

合肥市低效用地再开发试点实施方案

 

为贯彻落实党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）要求，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻习近平生态文明思想，落实党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，围绕省土地节约集约利用综合改革和市委、市政府“规建治”一体化改革工作要求，以国土空间规划为统领，以政策和制度机制创新为支撑，以低效工业用地盘活和城中村改造为先导，推进低效用地再开发，促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展，打造具有合肥科创名城特色的空间格局、产业结构。

（二）工作原则

1.坚持严守底线、节约集约。严守耕地、永久基本农田、生态保护红线以及城镇开发边界等资源安全管控底线。提高土地资源节约集约利用水平，促进城乡发展模式由增量扩张向存量挖潜转变。

2.坚持规划引领、有序实施。发挥国土空间规划对于国土空间格局的统筹引领作用，强化规划源头管控，将低效用地再开发规划纳入国土空间法定规划体系，合理制定开发时序，推动土地精准配置、结构优化、高效利用。

3.坚持保障民生、成果共享。坚持把盘活的城乡空间资源优先用于民生所需和服务实体经济发展。建立完善平等协商、土地增值收益分享机制，协调各方利益，促进试点成果更多、更公平地惠及群众。

4.坚持市场取向、政府引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动市场主体参与低效用地再开发的积极性。强化政府在空间统筹、组织推动等方面的作用，综合采用依法收回、项目嫁接、二级市场转让、增加投资、收储等方式，盘活低效用地。

5.坚持相互衔接、系统推进。将低效用地再开发与规划建设保障性住房、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造相结合，充分衔接城市更新、全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市等政策，协同推进低效用地再开发。

（三）工作目标

通过开展低效用地再开发试点，全面摸清全市低效用地再开发潜力；促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备、利用更高效；推广片区综合开发、节地模式，大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，明显降低单位GDP建设用地使用面积；形成可复制、可推广的低效用地再开发政策体系和制度机制；基于数字化、信息化管控方式，建立起全链条全生命周期土地精细化管理新机制。

二、试点范围与实施步骤

试点范围为合肥市域，实施重点为低效工业用地、城中村以及旧商业、旧仓储、旧市场、闲置宅基地、工矿废弃地等类型的存量低效用地。

试点期限为自本方案印发之日起至2027年9月，具体按以下步骤实施。

1.基础准备：2023年12月底前，完成低效用地再开发试点实施方案编制、备案工作；2024年3月底前，制定低效用地认定标准,完成低效用地调查摸底、上图入库等工作。

2.推进实施：2023年12月—2027年9月。坚持上下联动、以点带面、政策激励、项目驱动，统筹推进试点任务落实。

3.中期评估：2025年7月—2025年9月。按照自然资源部统一部署，对试点工作进行中期评估。

4.试点总结：2027年7月—2027年9月。开展试点工作总结，形成评估报告。

三、主要任务

（一）强化规划引领管控

1.全面摸清低效用地底数。制定低效用地认定标准和认定程序，以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，全面查清各类低效用地及历史遗留用地的空间分布、面积规模、利用状况等信息，建立全市低效用地数据库，经省自然资源厅审核同意后报自然资源部备案，作为试点工作实施和成效评估的基础依据。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会，市经济和信息化局、市税务局、市统计局、市城乡建设局〕

2.科学编制规划计划。市、县（市）人民政府在国土空间总体规划基础上，充分统筹城市更新、工业产业区块控制线、全域土地综合整治等专项规划，以及城中村改造、工业低效用地全域治理、大市场整治等行动计划，编制低效用地再开发专项规划，确定低效用地再开发重点区域，划定实施层面的再开发空间单元。各县（市）区、开发区依据专项规划编制低效用地再开发年度实施计划，有序推进再开发。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会，市城乡建设局、市商务局、市经济和信息化局〕

3.编制再开发单元实施方案。结合实施需要、土地权属关系等，综合考虑资金平衡，优化细化低效用地再开发实施层面的单元边界，制定相关管控指标及引导要求，并落实到详细规划中，纳入低效用地再开发项目所在地块的规划条件，作为项目规划许可和方案设计的依据。〔牵头单位：市自然资源和规划局，各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

（二）加强征收储备支撑

4.推进片区整体收储。编制土地储备专项规划与年度计划，结合低效用地再开发重点区域划定储备片区。市级层面优化完善片区收储政策，地方政府负责测算片区收储补偿费和资金平衡方案，经市土地储备中心和市财政局审核后，报市政府批准。片区内优先储备空闲地、低效用地及经收回的闲置土地，推动由单地块收储向片区整体收储转变。〔牵头单位：市土地储备中心；责任单位：市财政局、市自然资源和规划局，各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

5.拓宽收储资金渠道。统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投入，合理安排开发时序，做好资金平衡，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，国有土地收益基金计提比例不低于8%，专项用于土地储备工作。〔牵头单位：市财政局、市土地储备中心；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

6.完善土地征收办法。以低效用地再开发实施单元为单位，编制土地征收成片开发方案。实施单元均位于工业产业区块控制线内的，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例可按不低于25%控制。国家和本市重大战略性产业项目需要征收集体土地，以及征收剩余零星集体土地的，不受公益性用地比例限制。修订完善土地征收及被征收集体土地上房屋补偿安置相关政策。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会，市发展和改革委员会、市城乡建设局、市司法局、市林业和园林局、市农业农村局〕

（三）探索创新土地供应方式

7.探索混合用地供给。除涉及公共安全、环境保护及特殊功能需求的项目外，鼓励功能用途互利、环境要求相似或相互间没有不利影响的办公、科研、商业、工业、仓储、市政等用地混合设置，提高土地利用效率。对同一宗土地兼容两种以上用途的，可依据建筑面积占比或功能的重要性确定主用途。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

8.鼓励土地复合利用。在满足相关规划、运行安全、生态环境、系统布局等要求的基础上，鼓励交通场站设施、市政公用设施结合商业、商务、公服、绿地等非居住建筑垂直复合设置，实现土地复合利用；鼓励变电站、泵站、垃圾转运站等设施集中设置，共建共享内部通道和管理设施；鼓励社区服务中心（党群活动中心）嵌入商业、商务、公服等用地。〔牵头单位：市自然资源和规划局、市城乡建设局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

9.探索资源组合供应。在土地综合整治、生态修复、矿地融合、文旅融合等低效用地再开发项目内，同一使用权人需使用土地、矿产、森林、湿地、草地、水其中两个及以上门类自然资源资产的，探索实行组合包供应，将各门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源交易平台一并对社会公告，签订配置合同和监管协议。在农村集体经营性建设用地入市试点地区，支持将相邻国有和集体经营性建设用地“同步规划、同步交易、同步建设”，组合供应给同一使用权人。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

10.探索零星用地供应。城镇低效用地再开发利用涉及的边角地、夹心地、插花地，单宗面积不超过3亩、且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%、无法单独出具规划条件的，在符合相关规划要求的基础上，经市、县（市）人民政府批准后可与邻宗土地一并开发，并按照再开发地块的供地方式办理供地手续。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

11.探索“带方案出让”。在低效用地再开发实施单元内，不影响公平、公正竞争的前提下，探索具有较大影响力的重点招商引资项目、关系社会民生的城中村改造项目带项目规划方案供应土地，项目的预方案、供地条件、相关要求等按规定报市级前置审查，并纳入供地方案、土地划拨决定书或土地使用合同和项目监管合同。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

（四）优化地价政策工具

12.明确混合、复合用地地价规则。低效用地再开发涉及采用混合用地、复合用地方式供地的或现状转型升级的，应采取多家评估、科学取值的方式进行地价测算，经市、县（市）人民政府集体决策后确定供应价格或补缴价款。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市财政局，各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

13.明确无需补缴地价规则。在符合规划、安全、环保要求的前提下，鼓励工业企业在现有用地上进行改扩建或拆旧建新，提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款，并免征城市基础设施配套费。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

（五）拓宽低效用地盘活方式

14.推广“健康体检+土地管家”管理制度。开展低效工业用地“健康体检”工作，通过相关职能部门协调联动，提出问题清单，帮助引导企业发现违反合约、违规经营等问题。引入律师、会计师、城乡规划师、房地产评估师等第三方专业力量，组成“土地管家”，根据“健康体检”发现的问题以及政府管理需要，提出解决问题的路径和方案，引导企业整改问题，增强发展内生动力，加速推进低效用地处置。〔牵头单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

15.优化升级二级市场推动土地交易。基于全国土地二级市场线上交易服务平台，逐步完善建设用地使用权转让、出租、抵押等二级市场交易的相关要求，促进二级市场供需信息公开透明，规范市场交易秩序，优化营商环境，实现更大范围资源配置、更高效率要素保障、更高水平供需匹配。（牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市公共资源交易监督管理局）

16.支持低效工业用地升级新型产业用地。在符合规划及产业政策的前提下，支持低效工业用地升级为新型产业用地，满足新产业、新业态发展需求。各县（市）区、开发区应深入研究论证，组织核查业态调整方案，经论证具备升级条件的，依法依规履行相关报审程序。〔牵头单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会；责任单位：市自然资源和规划局、市发展和改革委员会、市经济和信息化局、市生态环境局、市投资促进局〕

17.大力盘活农村存量空间。探索构建宅基地有偿退出机制，结合土地综合整治、增减挂钩项目实施，复垦闲置宅基地、工矿废弃地以及其他存量建设用地，破解农村存量建设用地盘活难问题。〔牵头单位：市农业农村局、市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

18.支持城乡存量用房转换利用。鼓励利用存量厂房、仓库、商办等空间资源建设孵化器、众创空间、商业、文化创意、产业配套服务设施及各类公共服务配套设施，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。对符合条件的既有旅游酒店、仓储物流设施等存量低效城乡闲置用房，可纳入“平急两用”公共基础设施储备、建设及改造范畴。〔牵头单位：市发展和改革委员会、市住房保障和房产管理局、市城乡建设局、市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

（六）完善收益分享机制

19.探索建筑规模统筹。以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，在符合低效用地再开发专项规划前提下，从平衡城市整体利益出发，经城市设计研究，低效用地再开发实施单元内的建筑量可在单元内统筹布局。探索规划建筑量跨低效用地再开发实施单元进行统筹及异地等价值转移的政策和机制，增加建筑量优先转移至轨道交通站点500米范围内及公共服务配套完善的区域。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

20.探索容积率核定补偿。低效用地再开发实施单元中，为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。为满足安全、环保、无障碍标准等要求，增设必要的附属设施以及景观休憩设施等，其新增建筑量可不计入规划容积率。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

21.探索多元化安置路径。探索完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径，推行货币化、房票、异地、购买商品房、作价入股等多元化补偿安置方式。〔牵头单位：市城乡建设局、市自然资源和规划局；责任单位：市住房保障和房产管理局，各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

22.加大保障性住房供应。优化保障性住房用地规划选址，将保障性住房建设与城中村改造、轨道交通项目建设、产业发展、保障性租赁住房建设等结合起来，稳妥有序增加保障性住房供应。探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。〔牵头单位：市住房保障和房产管理局、市城乡建设局、市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

（七）强化基础保障

23.依法合规处理历史遗留用地。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均认定为建设用地的，在符合规划用途的前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。〔牵头单位：市自然资源和规划局、市城市管理局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

24.做好不动产登记。纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当权利归属清晰、主体明确、不存在权属争议，防止因低效用地再开发产生新的遗留问题。严禁违反规定通过“村改居”等方式将农民集体所有土地直接转为国有土地。完成低效用地再开发后，不动产登记机构根据当事人申请，依法及时办理相关不动产登记，维护权利人合法权益。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

25.完善产业项目全生命周期土地精细化管理机制。运用遥感、实景三维、“土地码”等数字化、信息化技术手段，建立“地企数据对应”智慧场景和信息系统，实现对建设项目从“招商-供地-监管-退出”全生命周期的动态监测、评价和管理，及时预警发现低效用地。将低效用地调查底数及再开发规划计划数据，纳入智慧合肥时空大数据平台，拓宽平台在低效用地再开发方面的应用场景。〔牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市数据资源局、市经济和信息化局、市城乡建设局、市商务局、市税务局、市统计局，各县（市）区人民政府、开发区管委会〕

（八）加强部门协同联动

26.深化运用“府院联动”机制。低效工业用地再开发利用涉及司法查封的，各县（市）区人民政府、开发区管委会应积极主动与相关法院协商，了解查封信息，研究土地处置方案和路径。涉及破产案件，应主动向审理法院提供所涉土地权属、用地性质、合同履约、处置条件等信息。需提级办理的，主动与上级法院联系沟通，实行“一案一策”。〔牵头单位：各县（市）区人民政府、开发区管委会；责任单位：市中级人民法院、市自然资源和规划局〕

27.加大财政支持力度。市、县（市、区）财政部门加强保障，统筹土地收储、基础设施建设、土地出让收益等各项财政资金，优先支持低效用地再开发。在防范政府债务风险的前提下，对符合条件的低效用地再开发项目，依法合规支持无收益的公益性项目发行一般债券，支持有一定收益、能够实现自平衡的项目发行专项债券。（责任单位：市财政局、市发展和改革委员会）

28.优化税费政策工具。低效用地再开发项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。探索土地转让环节税费优惠，降低工业用地二级市场转让成本。强化亩均效益评价结果应用，制定差别化土地使用税、水电价、财政奖励等政策。（责任单位：市税务局、市经济和信息化局、市发展和改革委员会）

四、工作要求

（一）加强组织领导

成立市低效用地再开发试点工作领导小组，下设办公室，办公室设在市自然资源和规划局。组建市低效用地再开发试点工作专班，负责跟进试点进展情况，剖析试点做法，研究有关问题及相关政策，指导开展试点工作。县（市）区人民政府、开发区管委会要成立相应领导机构，压实工作责任，狠抓任务落实，强力推进试点工作。各地各有关部门根据任务分工，按照财政事权和支出责任划分有关规定，做好试点工作经费保障。

（二）严格监管考核

将低效用地再开发试点工作纳入市政府对各县（市）区人民政府、开发区管委会目标管理绩效考核内容，对在低效用地再开发方面有创新做法并取得突出成绩的地方，给予适当奖励。市直有关单位根据职责督促指导县（市）区、开发区落实主体责任，及时发现问题、找准问题、推动整改。

（三）加强技术支撑

依托专业技术服务机构、高校科研院所等，构建“专班+智库”工作机制，充分运用数字化、信息化技术手段，为低效用地再开发试点相关的调查评价、规划计划编制、技术标准制定、政策研究、动态监测和阶段评估等工作提供技术支撑。

（四）保障群众权益

坚持以人为本，强化信息公开，依法依规履行征求权利人意见、社会公示、集体决策等程序，畅通沟通渠道，接受社会监督，保障人民群众合法权益。

（五）强化宣传引导

制定试点工作宣传方案，加大低效用地再开发试点宣传力度，做好试点政策解读，引导公众参与和支持。通过开展年度、中期和终期评估，系统梳理试点做法，总结提炼有益经验，挖掘低效用地再开发的典型案例并推广应用，提升试点工作影响力。

 

附件：1.合肥市低效用地再开发试点工作领导小组成员

名单

2.试点期间拟制定政策、标准清单

 

附件1

 

合肥市低效用地再开发试点工作领导小组

成员名单

 

组    长：市委副书记、市长

副 组 长：市政府分管自然资源和规划工作副市长

成    员：市政府秘书长

市政府联系自然资源和规划工作副秘书长

市中级人民法院分管负责同志

市发展和改革委员会主要负责同志

市经济和信息化局主要负责同志

市司法局主要负责同志

市财政局主要负责同志

市自然资源和规划局主要负责同志

市生态环境局主要负责同志

市城乡建设局主要负责同志

市农业农村局主要负责同志

市商务局主要负责同志

市城市管理局主要负责同志

市住房保障和房产管理局主要负责同志

市统计局主要负责同志

市林业和园林局主要负责同志

市数据资源局主要负责同志

市公共资源交易监督管理局主要负责同志

市投资促进局主要负责同志

市土地储备中心主要负责同志

市税务局主要负责同志

肥东县政府主要负责同志

肥西县政府主要负责同志

长丰县政府主要负责同志

庐江县政府主要负责同志

巢湖市政府主要负责同志

瑶海区政府主要负责同志

庐阳区政府主要负责同志

蜀山区政府主要负责同志

包河区政府主要负责同志

高新区管委会分管负责同志

经开区管委会分管负责同志

新站高新区管委会分管负责同志

安巢经开区管委会分管负责同志

领导小组办公室设在市自然资源和规划局，市政府分管自然资源和规划工作副市长兼任办公室主任。领导小组办公室负责领导小组日常工作，加强与上级有关部门沟通，组织各有关单位、各县（市、区）推进试点工作，协调试点推进中存在的困难和问题，做好试点工作考评，及时总结试点经验和做法，上报试点成果，组织开展宣传工作等。

 

附件2

 

试点期间拟制定政策、标准清单