湖南省人民政府办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》的通知

湘政办发〔2024〕18号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　湖南省人民政府办公厅

　　2024年6月4日

关于进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案

　　为贯彻落实国务院办公厅《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）精神，完善省以下财政体制，充分发挥财政职能作用，结合我省实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和中央经济工作会议精神，深入学习贯彻习近平总书记考察湖南重要讲话和指示精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持统一领导、全面规范，坚持因地制宜、激励相容，坚持以进促稳、先立后破，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，主动服务和融入新发展格局，加快推动高质量发展，奋力谱写中国式现代化湖南篇章。

　　二、构建权责清晰的支出划分机制

　　（一）科学界定财政事权。根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。将涉及统一市场维护、区域协调发展，以及受益范围覆盖全省且信息容易获取甄别的基本公共服务，优先确定为省级财政事权；将体现省级决策部署、受益范围跨区域、具有地域管理信息优势的基本公共服务，优先确定为省与市州、财政省直管县共同财政事权；将直接面向基层、由市县政府提供更为便捷有效的基本公共服务，优先确定为市县级财政事权。

　　（二）分类划分支出责任。按照财政事权合理确定各级财政支出责任。省级财政事权由省级承担支出责任。市县级财政事权由市县承担支出责任。省与市县共同财政事权中，政策稳定且适宜量化的，由省与市县按比例分担支出责任，具体根据市县经济财政状况等因素差别化确定，逐步推进同一市县不同领域的分担比例统一；保障对象相对单一或难以量化保障标准的，省通过给予市县适当补助的方式承担支出责任；省与市县有各自机构承担相应职责的，各自承担支出责任。上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

　　（三）推进重点领域改革。结合市县经济发展、财政自给率、保障标准等变化情况，建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权和支出责任。将社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权和支出责任。

　　三、完善统一规范的收入划分机制

　　（四）合理划分税收收入。在分税制原则框架内，参照税种属性，根据税基流动性、分布等情况划分省与市县税收收入。合理确定省与市县共享税范围，分税种按统一比例分享，具体结合省级财政支出责任、区域均衡度、中央转移支付等因素合理确定，保障省级统筹调控能力。优化高速公路、铁路、金融、石油等领域税收收入划分，可作为省级收入，也可由省与市县按规范统一的办法分享。除湖南中烟工业有限责任公司缴纳的增值税和企业所得税外，其他按企业隶属关系划分为省级税收收入的，调整为省与市县共享收入，市州要逐步减少直至取消按企业隶属关系划分税收收入的做法。

　　保持税收收入划分稳定性和严肃性，结合经济社会发展状况、税收收入分布、财政事权和支出责任调整等情况定期开展区域间均衡度评估，确需调整的，由财政部门会同税务、人民银行等部门研究制定调整方案。省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。

　　（五）规范非税收入征管。结合收费项目性质、资产资源归属、执收单位级次等因素规范划分省与市县非税收入。明确省与市县共享非税收入范围，实行清单制管理，分类按统一比例分享。确需调整的，由财政部门会同相关征管部门、人民银行和行业主管部门研究制定调整方案。非税收入按规定纳入预算管理，不得混淆预算管理方式和预算级次，不得坐收坐支、截留占用。

　　（六）支持横向财力分享。鼓励市县开展“共建园区”合作、共同投资项目或企业，在执行现行税收制度的基础上，支持市县之间通过结算划转方式分享财力。市县不得以文件、协议等方式，约定在合作各方所在地分别缴纳税费，已执行的应立即清理规范。

　　四、维护公平有序的市场竞争机制

　　（七）依法依规征收税费。严禁虚收空转，不得征收“过头税费”，不得违规对财政收入目标完成情况和收入增幅等进行考核排名。对经核查发现虚增收入的地区，按虚增额的50%扣减转移支付。严格落实退税减税降费政策，严禁违规提高市场主体政策享受门槛，不得违法违规制定实施歧视性税费减免政策。完善增值税留抵退税分担机制，缓解退税相对集中市县的退税压力。严格涉企收费监管，坚决遏制乱收费、乱罚款、乱摊派，着力纠正各类中介垄断经营、强制服务等行为。

　　（八）清理税费返还政策。逐步清理与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，严肃整顿吸引空壳企业注册纳税等“引税”“买税”行为，禁止竞相返还税费等“内卷式”招商行为，避免对市场的不当干预。除国家另有规定外，力争2028年底前，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的，按照“以事定钱”的原则，通过规范的转移支付安排。

　　（九）推动政策直达快享。完善财政资金直达机制，更好发挥惠企利民作用。建立健全支持政策“免申即享”机制，推广告知承诺制。推进涉企优惠政策目录清单、涉企补贴资金管理办法、分配结果和绩效评价等全过程公开，接受社会监督。

　　五、优化科学有效的转移支付机制

　　（十）健全转移支付体系。一般性转移支付用于均衡地区间财力配置，支持各类功能区加快发展，向革命老区、民族地区、欠发达地区、重点生态功能区、资源枯竭型城市、产粮（油）大县等重要功能区倾斜，资金由市县统筹安排使用。共同财政事权转移支付主要用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任，下级政府要确保资金全部安排用于履行相应财政事权。专项转移支付主要用于贯彻落实中央和省特定决策部署，引导干事创业，下级政府要按规定用途安排使用。其中，可设置少量应急、救济类专项，以应对突发风险和特殊困难救助。

　　（十一）优化转移支付结构。围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，加大转移支付力度，增强基层公共服务保障能力，并健全转移支付定期评估和退出机制，整合压减和取消各类低效无效转移支付。其中，结合均衡区域间财力需要，完善一般性转移支付合理增长机制，逐步扩大规模。结合政策需要和财力可能，足额安排共同财政事权转移支付。结合大事要事需要，深化零基预算改革，打破基数概念和支出固化格局，推进专项转移支付深度整合，并严控新增项目和规模，确需新设专项的，主管部门应提出可行性论证报告、实施规划等依据，经财政部门审核后报同级人民政府审批。

　　（十二）完善转移支付分配。牢固树立过“紧日子”思想，根据转移支付功能和投向、区域间均衡度变化、下级政府努力程度等因素分类确定资金分配办法并动态调整完善。其中，财力性转移支付主要根据人口规模、标准收支缺口等因素分配，并运用财政困难程度、支出成本差异等系数加以调节。重大基本公共服务领域的转移支付主要根据保障对象数量、支出标准、分担比例等因素分配。公益性项目建设领域的转移支付主要根据行业管理、财政困难程度等因素分配，或采取竞争性评审方式，避免“撒胡椒面”。竞争性领域的转移支付要减少对市场主体的直接补贴，主要实行“后补助”或贴息、风险补偿等间接支持方式，鼓励通过“拨改投”设立或参股政府投资基金，吸引社会资本流向实体经济。

　　坚持“花钱问效”，强化转移支付监管，将政策实施和资金管理绩效作为相关转移支付分配因素，作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，切实提高资金使用效益。

　　六、建立坚实稳固的“三保”保障机制

　　（十三）增强“三保”保障能力。压实“三保”主体责任，各级政府对本地区“三保”保障和财政运行风险防范负总责，部门单位对本领域“三保”有关预算编制和执行结果负责，切实兜牢兜实“三保”底线。提升财政收入质量，深入实施财源建设攻坚，积极推进国有“三资”盘活，全面推进预算统筹，夯实“三保”财力来源。强化财力保障，建立健全县级财力长效保障机制，加大财力下沉力度，一般性转移支付分配进一步向困难地区倾斜。

　　（十四）硬化“三保”预算约束。全面加强预算编制事前审核，确保“三保”预算优先安排，不留缺口。对市县“三保”预算执行、库款流量余额、债务还本付息等信息进行动态监测，做好“三保”风险预防和应急处置工作。规范民生政策制定，市县在省级统一政策基础上提标扩面或新出台政策，需先报上级政府备案，未备案的一律不得对外公布和执行。规范政府性投资项目决策，不得盲目铺摊子、上项目，不得虚列、夸大资金来源，不得违规举借政府隐性债务，不得拖欠项目工程款，防止出现“半拉子”工程。

　　七、健全有机协同的财政管理机制

　　（十五）深化财政省直管县改革。因地制宜调整财政省直管县范围，财政实力和带动发展能力强的市州，在协商一致基础上，可申请将部分财政省直管县调整为市州管理。鼓励市州加大对财政省直管县补助力度，省级财政部门按其补助规模的一定比例给予奖励。市州财政部门要加强对财政省直管县的监督，严肃查处突出问题，加大问责和处罚力度，按职权无法自行处理的，可报请省级财政部门依法依规处理。

　　（十六）完善非财政省直管县体制。市州应按照财政体制基本原则，合理划分与非财政省直管县的财政事权和支出责任，逐步统一收入划分办法，力争2028年底前，实现同一税费收入在市州与所辖非财政省直管县之间的归属和分享比例统一。市州要切实加大转移支付力度，严格落实对非财政省直管县兜底保障责任，推动财力与支出责任相匹配。

　　（十七）规范开发区财政管理体制。科学界定开发区（含园区，下同）财政事权和支出责任，分期分批剥离社会事务管理职能，强化经济功能。结合园区体制机制改革研究财政支持改革配套政策。市县要优化与开发区的收入划分，在支持开发区经济发展的同时，推动区域内财力均衡协调。开发区预决算纳入管理该开发区的地方政府或部门预决算管理并单独列示，单独设立财政管理机构的，可参照实行独立财政管理体制并按照政府预决算管理，其他开发区按照部门预决算管理。市县财政部门要加大对开发区预算编制、执行和国有资产的监管力度。强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，合理控制政府债务规模，坚决遏制隐性债务增量，切实防范债务风险。

　　（十八）完善乡财县管。将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。加强乡镇支出保障，支持村级组织运转和农村公益性事业建设，防范化解乡镇财政运行风险。强化县级财政对乡镇预算编制、预算执行、国有资产管理等监督。加强惠民惠农财政补贴资金管理，明确责任分工，优化工作流程，严格公示制度，健全监督机制。全面实施乡镇财政绩效管理，健全完善村级财务管理制度。

　　八、保障措施

　　（一）提高政治站位，强化思想认识。推进省以下财政体制改革是党中央、国务院作出的重大决策部署，是一项打基础、利长远的工作。各地区、各有关部门要充分认识进一步推进省以下财政体制改革工作的重要意义，坚持问题导向，建立工作机制，严肃财经纪律，扎实做好各项改革工作，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

　　（二）落实各级责任，精心组织实施。市县人民政府要按照实施方案要求，因地制宜细化政策措施。省财政厅等有关部门要加强对市县相关部门的指导督促，积极配合市县人民政府推进改革。各级财政部门要强化业务培训，加强改革宣传，做好政策解读，提升改革能力。市州与非财政省直管县、市县与开发区财政体制调整方案分别上报省级财政部门备案，涉及收入和支出划分及上解等具体办法，依法报同级人民代表大会常务委员会备案。

　　（三）凝聚改革合力，稳妥有序推进。坚持系统观念，推动财政体制改革与机构、编制等领域改革相协同，财政、税务、人民银行、审计等部门要加强衔接，合力推进改革。把握好改革节奏和力度，以增量改革为主、适度调整存量结构，保持财政体制连贯性和政策延续性。鼓励市县探索创新管理模式，着力破解体制机制难题，推动各项改革任务落地见效。

　　（本文有删减）