大政发〔2025〕8号

各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：

现将《大连市深化零基预算改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

大连市人民政府

2025年5月1日

（此件公开发布）

大连市深化零基预算改革实施方案

为全面落实市委十三届九次全会部署，深化零基预算改革，健全预算管理制度，推进财政科学管理，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，牢固树立以政领财、以财辅政理念，优化财政支出结构，集中财力办大事，完善预算管理制度，创新预算管理方式。自2025年起，在全市范围内全面深化零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，实施全过程财政监督管理，增强党委、政府决策部署保障能力，推动经济社会高质量发展。

二、主要措施

（一）改革预算编制方式

1.取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，先做好“该不该办”价值判断，再根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等多方面因素编制预算。

2.合理划分保障边界。坚持有效市场与有为政府相结合，市场机制能够自发调节的领域，原则上取消预算安排，减少对微观经济的不当干预。改变财政支持方式，减少直接补助、无偿补助等扶持方式，充分发挥贷款贴息、担保费补贴、拨投结合、政府投资基金等政策工具功能，更大力度运用市场机制、发挥市场功能。

3.制定政府年度重点保障事项清单。财政部门会同相关部门围绕党委、政府决策部署，选取具有战略性、全局性、基础性的公共服务、产业扶持、重点建设项目，编制政府年度重点保障事项清单，明确事项名称、保障对象、保障内容、保障标准、保障方式、支出责任等。

公共服务项目清单，主要包括教育、卫生健康、养老托幼、社会救助、文化体育等领域重大公共服务事项。主要保障普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项，避免大包大揽、过高承诺。

产业扶持项目清单，主要包括根据国民经济和社会发展五年规划、年度计划确定的产业发展方向，需重点扶持的关键领域、关键环节项目。各级行业主管部门要提前谋划储备项目，采取竞争立项、评审论证、公开公示等程序，确定具体支持对象、支持方式、支持标准、支持周期等，并按照轻重缓急进行排序。特别是对战略性新兴产业、对未来发展有重大牵引作用的产业项目，优先予以保障。

重点建设项目清单，主要包括根据党委、政府决策部署，经批准的投资计划确定的政府投资项目。纯公益性项目以财政保障为主，根据财力可能、发展需要，合理确定建设规模、标准和实施进度。有一定收益项目要通过地方政府专项债券、市场化融资等多种方式筹集建设资金，更多发挥市场作用。

4.分类确定支出预算编制方法。保基本民生支出预算按照政策标准、对象数量、支出责任等因素编制。保工资支出预算按照工资支出政策标准和财政供养人数等因素据实编制。保运转支出预算主要采取定员定额方法编制。政府债务还本付息支出预算根据债务余额、利率、到期本金等因素编制。政府年度重点保障事项和事业发展支出预算以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，根据财政可承受能力，量入为出统筹安排。

5.严明支出预算安排顺序。全面梳理政府可统筹使用的各项财力来源，按以下五级优先顺序安排支出预算：“三保”支出，政府债务还本付息支出，政府年度重点保障事项清单支出，部门必须开展的一般性事业发展支出，其他支出。根据各类支出特点相应匹配财力来源，确保“三保”支出和地方政府债务付息支出有稳定的经常性财力支撑，防范财政运行风险。

（二）提升预算管理水平

6.推进项目全生命周期管理。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，入库项目应具备政策依据、实施期限、绩效目标等要素，未入库项目不得安排预算。各部门作为项目管理主体，要提前研究谋划、常态化开展项目储备，于每年6月30日前启动下年度项目储备工作；加强项目入库、排序、调整、退出全流程管理，对长期未安排预算的项目应定期清理出库，实施进度缓慢、难以达到预期的项目应及时调整，并相应调减或取消预算安排。

7.强化项目预算评审。申请预算安排的项目，应按规定事先开展预算评审，重点审核项目必要性、可行性、合理性、完整性。原则上，对日常运转类等一般性支出项目，由财政部门直接开展预算评审；对涉及内容复杂、无上位依据、无支出标准的项目，引入外部评审机制，邀请人大代表、政协委员、相关领域资深人员等参与预算评审；对涉及专业性强、技术复杂的项目，可委托第三方机构、专家开展预算评审。相关部门要及时提供项目资料，并对资料真实性、合规性负责。预算评审结果作为项目入库和预算安排的依据，未经评审的项目不得安排预算。对虚报数据和资金需求的部门，酌情核减部门预算。

8.加快支出标准体系建设。构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产配置标准为主体的财政支出标准体系，使支出标准成为预算安排的基础依据，不得超标准编制预算。基本支出标准采取人均定额、物均定额、按比例计提等方法制定。项目支出标准根据行业类别、项目类型分类制定。基本公共服务支出标准根据国家基础标准、公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素制定。资产配置标准根据资产配置量、更新周期、采购价格等因素制定。支出标准制定应实事求是、量力而行，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等因素适时调整。

9.健全专项资金评估和退出机制。建立政策、项目、资金动态清理评估机制，全面梳理现行支出政策和专项资金，提出延续、整合、取消、新设等优化意见，每项政策和资金设立期限原则上不得超过3年。对政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的，一律清理取消。

（三）突出预算绩效管理

10.强化预算事前绩效评估。原则上，新增和到期延续实施的资金额度超过3000万元的政策、单个额度超过500万元的项目，应开展事前绩效评估。相关部门要提供政策相关基础数据、资金测算以及资金总体需求，设定政策绩效目标，并重点论证实施的必要性和可行性、预算绩效的科学性、资金投入的合理性、支出预算的经济性。未按要求开展事前绩效评估或评估不通过的项目，不得安排预算。

11.探索实施成本预算绩效管理。将成本理念和方法全面融入预算管理全过程，建立投入成本严格管控机制，以产出定投入，推动形成“预算申请测成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的成本预算绩效管理体系。在公共服务、政府投资等重点领域，探索开展成本预算绩效管理，严格成本管控约束，推动财政资金降本增效。

12.注重绩效结果运用。坚持“以效促用”，花钱必问效、低效查明改进、无效必问责。充分发挥绩效结果导向和激励约束作用，将评价结果作为预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。对绩效评价结果较好的，优先给予重点支持；对绩效评价结果不好的，削减或取消预算安排。

（四）加强财政资源统筹

13.统一预算分配权。把依托行政权利、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，重点加强对海域、矿产、数字等资源的盘活利用。严格“收支两条线”管理。合理划分各级政府间财政事权和支出责任，上级不得以考核评比、下达任务、要求配套等任何形式，变相增加下级支出责任。

14.强化跨部门资金统筹。聚焦党委、政府重点任务，推进跨部门资金统筹，梳理、整合部门主管的项目资金，对目标相近、用途类同的，原则上由一个主管部门牵头管理。采取“牵头+配合”的方式，聚力同一目标，牵头部门会同配合部门研究细化资金分配方案，集中财力办大事。对跨级次、跨区域的重大战略任务，根据支出责任做到横向联动、纵向协同、分级共担。

15.强化单位资金统筹。对部门单位资金全面实行预算管理，未列入预算的收入不得安排支出。实有账户存放的无规定用途货币性资金编入年度预算后，统筹用于人员经费、公用经费以及项目支出；部门可在所属单位之间合理调配使用事业收入、经营收入、上年结转等收入，安排用于本部门本行业重点事项或弥补经费缺口；部门各类支出优先使用非财政拨款和货币性资金，能满足支出需求的，不得申请新增财政拨款。

16.强化存量资金统筹。全面追踪资金分配、拨付、使用情况，对工作目标已完成或受政策变化、实施计划变更等因素影响提前终止，以及预计当年无法形成支出的资金应及时交回财政，统筹用于亟需支持的领域。持续落实部门结转结余资金定期和不定期清理制度，除政策另有规定的外，原则上结转超过1年的资金一律收回财政统筹使用。

（五）严格规范预算管理

17.坚持政府过紧日子。将过紧日子作为预算管理长期坚持的方针，能省则省、精打细算，勤俭节约办一切事业。严格“三公”经费管理，从严控制会议、差旅、培训、论坛、庆典等公务活动，加强地点相同、对象重叠、内容相近等公务活动整合。严控新增资产配置，盘活闲置资产资源，大力压减非急需非刚性支出，集中财力办大事。严格控制编外人员规模，除中央明确政策的以外，编外人员和用工经费总量要实现“只减不增”。

18.硬化预算执行约束。坚持预算法定，预算一经批准非经法定程序不得调整。严禁无预算、超预算安排支出。执行中原则上不出台新的增支政策，确需出台的政策，通过统筹当年相关资金解决；统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。严禁出台溯及以前年度的增支政策。未按预算管理规定履行审批程序，不得在政策文件、会议纪要等中对财政经费作出新增设立、提标扩面、增加额度等规定。

19.开展财政可承受能力评估。坚持量入为出、量力而行，在优先保障人员、机构运转、重点民生、地方政府债务化解等刚性支出的基础上，综合考虑财力状况，安排其他项目预算。各部门制定有关发展规划、出台重大涉及财政减收增支政策或决定实施重大财政投资项目前，要对资金总体需求、分年度资金使用计划、经济贡献度等开展财政可承受能力评估，未通过评估的，原则上不得自行出台相关政策，不能提交党委、政府研究。

20.规范政府购买服务管理。各部门应结合本部门“三定”方案，根据自身职责和业务需要，从严控制部门履职所需的辅助性服务项目，规范政府购买服务内容，坚决防止服务泛化。要严格执行负面清单制度，严禁将应当由本部门直接履职的事项委托第三方承担；严禁通过购买服务方式转嫁工作职责。建立联审联评机制，由财政部门会同编制、人社等部门，对拟纳入部门预算的政府购买服务事项开展联审，未列入预算的项目不得实施政府购买服务。

21.构建全过程财政监督机制。推进财政科学管理，把财政管理从源头贯穿到末端，构建横向到边、纵向到底的管理体系。规范部门预算草案决策程序，各部门预算草案在“一上”和“二上”阶段提交财政部门前，应提交本部门党组（党委）审议通过。完善预算安排与预算编制质量、预算执行、项目绩效、人大和审计监督检查发现问题挂钩机制。对人大和审计监督问题屡审屡犯的项目，削减或取消下一年度预算安排。围绕深化零基预算改革，依法依规开展财政监督和审计监督，优化财会监督与其他各类监督贯通协调工作机制。

三、组织保障

各地区各部门要充分认识深化零基预算改革的重要意义，把实施零基预算改革工作作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的重要手段。财政部门牵头零基预算改革工作，要加强对预算部门的业务指导，改进预算审核方式，完善配套制度，推动数据信息互联互通、共享共用，实现资金来源去向全程留痕、可追溯，为全面深化零基预算改革提供有效支撑。各级预算部门作为零基预算实施主体，要切实转变预算编制和执行理念，加强内部沟通协调，落实落细各项改革任务。

大政发〔2025〕8号

各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：

现将《大连市深化零基预算改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

大连市人民政府

2025年5月1日

（此件公开发布）

大连市深化零基预算改革实施方案

为全面落实市委十三届九次全会部署，深化零基预算改革，健全预算管理制度，推进财政科学管理，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，牢固树立以政领财、以财辅政理念，优化财政支出结构，集中财力办大事，完善预算管理制度，创新预算管理方式。自2025年起，在全市范围内全面深化零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，实施全过程财政监督管理，增强党委、政府决策部署保障能力，推动经济社会高质量发展。

二、主要措施

（一）改革预算编制方式

1.取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，先做好“该不该办”价值判断，再根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等多方面因素编制预算。

2.合理划分保障边界。坚持有效市场与有为政府相结合，市场机制能够自发调节的领域，原则上取消预算安排，减少对微观经济的不当干预。改变财政支持方式，减少直接补助、无偿补助等扶持方式，充分发挥贷款贴息、担保费补贴、拨投结合、政府投资基金等政策工具功能，更大力度运用市场机制、发挥市场功能。

3.制定政府年度重点保障事项清单。财政部门会同相关部门围绕党委、政府决策部署，选取具有战略性、全局性、基础性的公共服务、产业扶持、重点建设项目，编制政府年度重点保障事项清单，明确事项名称、保障对象、保障内容、保障标准、保障方式、支出责任等。

公共服务项目清单，主要包括教育、卫生健康、养老托幼、社会救助、文化体育等领域重大公共服务事项。主要保障普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项，避免大包大揽、过高承诺。

产业扶持项目清单，主要包括根据国民经济和社会发展五年规划、年度计划确定的产业发展方向，需重点扶持的关键领域、关键环节项目。各级行业主管部门要提前谋划储备项目，采取竞争立项、评审论证、公开公示等程序，确定具体支持对象、支持方式、支持标准、支持周期等，并按照轻重缓急进行排序。特别是对战略性新兴产业、对未来发展有重大牵引作用的产业项目，优先予以保障。

重点建设项目清单，主要包括根据党委、政府决策部署，经批准的投资计划确定的政府投资项目。纯公益性项目以财政保障为主，根据财力可能、发展需要，合理确定建设规模、标准和实施进度。有一定收益项目要通过地方政府专项债券、市场化融资等多种方式筹集建设资金，更多发挥市场作用。

4.分类确定支出预算编制方法。保基本民生支出预算按照政策标准、对象数量、支出责任等因素编制。保工资支出预算按照工资支出政策标准和财政供养人数等因素据实编制。保运转支出预算主要采取定员定额方法编制。政府债务还本付息支出预算根据债务余额、利率、到期本金等因素编制。政府年度重点保障事项和事业发展支出预算以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，根据财政可承受能力，量入为出统筹安排。

5.严明支出预算安排顺序。全面梳理政府可统筹使用的各项财力来源，按以下五级优先顺序安排支出预算：“三保”支出，政府债务还本付息支出，政府年度重点保障事项清单支出，部门必须开展的一般性事业发展支出，其他支出。根据各类支出特点相应匹配财力来源，确保“三保”支出和地方政府债务付息支出有稳定的经常性财力支撑，防范财政运行风险。

（二）提升预算管理水平

6.推进项目全生命周期管理。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，入库项目应具备政策依据、实施期限、绩效目标等要素，未入库项目不得安排预算。各部门作为项目管理主体，要提前研究谋划、常态化开展项目储备，于每年6月30日前启动下年度项目储备工作；加强项目入库、排序、调整、退出全流程管理，对长期未安排预算的项目应定期清理出库，实施进度缓慢、难以达到预期的项目应及时调整，并相应调减或取消预算安排。

7.强化项目预算评审。申请预算安排的项目，应按规定事先开展预算评审，重点审核项目必要性、可行性、合理性、完整性。原则上，对日常运转类等一般性支出项目，由财政部门直接开展预算评审；对涉及内容复杂、无上位依据、无支出标准的项目，引入外部评审机制，邀请人大代表、政协委员、相关领域资深人员等参与预算评审；对涉及专业性强、技术复杂的项目，可委托第三方机构、专家开展预算评审。相关部门要及时提供项目资料，并对资料真实性、合规性负责。预算评审结果作为项目入库和预算安排的依据，未经评审的项目不得安排预算。对虚报数据和资金需求的部门，酌情核减部门预算。

8.加快支出标准体系建设。构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产配置标准为主体的财政支出标准体系，使支出标准成为预算安排的基础依据，不得超标准编制预算。基本支出标准采取人均定额、物均定额、按比例计提等方法制定。项目支出标准根据行业类别、项目类型分类制定。基本公共服务支出标准根据国家基础标准、公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素制定。资产配置标准根据资产配置量、更新周期、采购价格等因素制定。支出标准制定应实事求是、量力而行，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等因素适时调整。

9.健全专项资金评估和退出机制。建立政策、项目、资金动态清理评估机制，全面梳理现行支出政策和专项资金，提出延续、整合、取消、新设等优化意见，每项政策和资金设立期限原则上不得超过3年。对政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的，一律清理取消。

（三）突出预算绩效管理

10.强化预算事前绩效评估。原则上，新增和到期延续实施的资金额度超过3000万元的政策、单个额度超过500万元的项目，应开展事前绩效评估。相关部门要提供政策相关基础数据、资金测算以及资金总体需求，设定政策绩效目标，并重点论证实施的必要性和可行性、预算绩效的科学性、资金投入的合理性、支出预算的经济性。未按要求开展事前绩效评估或评估不通过的项目，不得安排预算。

11.探索实施成本预算绩效管理。将成本理念和方法全面融入预算管理全过程，建立投入成本严格管控机制，以产出定投入，推动形成“预算申请测成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的成本预算绩效管理体系。在公共服务、政府投资等重点领域，探索开展成本预算绩效管理，严格成本管控约束，推动财政资金降本增效。

12.注重绩效结果运用。坚持“以效促用”，花钱必问效、低效查明改进、无效必问责。充分发挥绩效结果导向和激励约束作用，将评价结果作为预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。对绩效评价结果较好的，优先给予重点支持；对绩效评价结果不好的，削减或取消预算安排。

（四）加强财政资源统筹

13.统一预算分配权。把依托行政权利、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，重点加强对海域、矿产、数字等资源的盘活利用。严格“收支两条线”管理。合理划分各级政府间财政事权和支出责任，上级不得以考核评比、下达任务、要求配套等任何形式，变相增加下级支出责任。

14.强化跨部门资金统筹。聚焦党委、政府重点任务，推进跨部门资金统筹，梳理、整合部门主管的项目资金，对目标相近、用途类同的，原则上由一个主管部门牵头管理。采取“牵头+配合”的方式，聚力同一目标，牵头部门会同配合部门研究细化资金分配方案，集中财力办大事。对跨级次、跨区域的重大战略任务，根据支出责任做到横向联动、纵向协同、分级共担。

15.强化单位资金统筹。对部门单位资金全面实行预算管理，未列入预算的收入不得安排支出。实有账户存放的无规定用途货币性资金编入年度预算后，统筹用于人员经费、公用经费以及项目支出；部门可在所属单位之间合理调配使用事业收入、经营收入、上年结转等收入，安排用于本部门本行业重点事项或弥补经费缺口；部门各类支出优先使用非财政拨款和货币性资金，能满足支出需求的，不得申请新增财政拨款。

16.强化存量资金统筹。全面追踪资金分配、拨付、使用情况，对工作目标已完成或受政策变化、实施计划变更等因素影响提前终止，以及预计当年无法形成支出的资金应及时交回财政，统筹用于亟需支持的领域。持续落实部门结转结余资金定期和不定期清理制度，除政策另有规定的外，原则上结转超过1年的资金一律收回财政统筹使用。

（五）严格规范预算管理

17.坚持政府过紧日子。将过紧日子作为预算管理长期坚持的方针，能省则省、精打细算，勤俭节约办一切事业。严格“三公”经费管理，从严控制会议、差旅、培训、论坛、庆典等公务活动，加强地点相同、对象重叠、内容相近等公务活动整合。严控新增资产配置，盘活闲置资产资源，大力压减非急需非刚性支出，集中财力办大事。严格控制编外人员规模，除中央明确政策的以外，编外人员和用工经费总量要实现“只减不增”。

18.硬化预算执行约束。坚持预算法定，预算一经批准非经法定程序不得调整。严禁无预算、超预算安排支出。执行中原则上不出台新的增支政策，确需出台的政策，通过统筹当年相关资金解决；统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。严禁出台溯及以前年度的增支政策。未按预算管理规定履行审批程序，不得在政策文件、会议纪要等中对财政经费作出新增设立、提标扩面、增加额度等规定。

19.开展财政可承受能力评估。坚持量入为出、量力而行，在优先保障人员、机构运转、重点民生、地方政府债务化解等刚性支出的基础上，综合考虑财力状况，安排其他项目预算。各部门制定有关发展规划、出台重大涉及财政减收增支政策或决定实施重大财政投资项目前，要对资金总体需求、分年度资金使用计划、经济贡献度等开展财政可承受能力评估，未通过评估的，原则上不得自行出台相关政策，不能提交党委、政府研究。

20.规范政府购买服务管理。各部门应结合本部门“三定”方案，根据自身职责和业务需要，从严控制部门履职所需的辅助性服务项目，规范政府购买服务内容，坚决防止服务泛化。要严格执行负面清单制度，严禁将应当由本部门直接履职的事项委托第三方承担；严禁通过购买服务方式转嫁工作职责。建立联审联评机制，由财政部门会同编制、人社等部门，对拟纳入部门预算的政府购买服务事项开展联审，未列入预算的项目不得实施政府购买服务。

21.构建全过程财政监督机制。推进财政科学管理，把财政管理从源头贯穿到末端，构建横向到边、纵向到底的管理体系。规范部门预算草案决策程序，各部门预算草案在“一上”和“二上”阶段提交财政部门前，应提交本部门党组（党委）审议通过。完善预算安排与预算编制质量、预算执行、项目绩效、人大和审计监督检查发现问题挂钩机制。对人大和审计监督问题屡审屡犯的项目，削减或取消下一年度预算安排。围绕深化零基预算改革，依法依规开展财政监督和审计监督，优化财会监督与其他各类监督贯通协调工作机制。

三、组织保障

各地区各部门要充分认识深化零基预算改革的重要意义，把实施零基预算改革工作作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的重要手段。财政部门牵头零基预算改革工作，要加强对预算部门的业务指导，改进预算审核方式，完善配套制度，推动数据信息互联互通、共享共用，实现资金来源去向全程留痕、可追溯，为全面深化零基预算改革提供有效支撑。各级预算部门作为零基预算实施主体，要切实转变预算编制和执行理念，加强内部沟通协调，落实落细各项改革任务。